编者按： 2022年12月19日，新华社全文发布《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，进一步加快构建数据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能，构筑国家竞争新优势。本报邀请专家学者学习贯彻意见精神。 　　 　　当下，数据日益成为数字时代社会转型发展的核心引擎。数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。早在2020年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》便将数据定义为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素。2022年12月印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），进一步充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，加快构建数据基础制度。 　　 　　《数据二十条》以坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标，着力构建四个方面的制度：一是建立保障权益、合规使用的数据产权制度。探索数据产权结构性分置制度，推进建立和实施公共数据、企业数据和个人信息数据的确权授权机制，建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度。二是建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。完善数据全流程合规与监管规则体系，统筹构建规范高效的数据交易场所，培育数据要素流通和交易服务生态，构建数据安全合规有序跨界流通机制。三是建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，健全数据要素市场评价、报酬决定机制。在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜；在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险。四是建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。把安全贯穿于数据治理全过程，创新政府数据治理机制，压实企业数据治理责任，充分发挥社会力量，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。 　　 　　数据价值实现的制度需求 　　 　　数据基础制度的核心目标是在确保数据（包括个人信息）安全的前提下，充分发挥数据要素的价值，促进全体人民共享数字经济发展红利。为实现这个目标，除要遵守国家安全法、网络安全法、数据安全法以及个人信息保护法等构筑的安全底线外，数据制度构建的重点在于如何实现数据价值。而数据价值的实现需要做到两方面：一是促进数据的不断生产，二是实现数据的供需对接。 　　 　　数据生产主要由市场力量来实现。这是因为数据企业基于商业利益的考虑，会自动自发地主动实现数据经济效益的最大化。法律需要介入的，是避免数据企业生产的数据被他人“搭便车”或“不劳而获”，从而打击企业的积极性。就此而言，我国目前的司法实践中多通过反不正当竞争法对数据企业加以保护。当然，在通过反不正当竞争法保护数据企业时，仍存在保护强度选择问题。就逻辑而言，对数据企业最有力的保护，是其他企业获取数据时需经过开发数据企业的同意，但过于严格的保护也会减损其他企业合理获取数据所能带来的价值。因此，不正当竞争的边界在哪里，需要在实践中不断探索。 　　 　　就数据供需对接而言，法律除要塑造数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系外，还要从正面确认数据产权问题。目前，尽管大家已就法律应保护数据相关主体的权益达成了共识，但对如何确认数据权属仍存在分歧。法律上保护正当利益的方式主要有权利模式和行为模式两种。前者指将应予保护的利益确认为一项法律上的权利，比如对土地规定了所有权、建设用地使用权等；后者指并不将该利益作为一项权利加以保护，而是仅规定涉及该利益的哪些行为不可以为，换句话说，是从竞争法角度划定哪些行为构成不正当竞争行为。采纳行为模式的意见认为，数据保护无须过于关注以电子形式存在的信息的归属，对数据进行确权与数据的公共品特征直接冲突，或者认为若对数据进行赋权，将导致交易成本大幅提升，数据市场也将因此而难以发展。相反，采纳权利模式的意见则认为，行为模式只能从消极层面制止他人的不正当竞争行为，无法从积极层面为数据交易等提供制度支撑。比如，若数据权属不明，则数据交易将成无源之水无本之木。为此，采纳权利模式的学者提出了新型财产权理论、数据用益物权理论、权利束理论等。 　　 　　从《数据二十条》看，我国选择权利模式，将探索建立数据产权制度作为数据基础制度的首要问题。这一选择符合制度逻辑，数据产权制度是发挥数据要素作用的基础和前提，数据的流通、交易、利益分配等，都以清晰明确的数据产权为前提。就此而言，数据产权问题被誉为是数据基础制度中“皇冠上的明珠”。回避数据产权制度将导致数据流通面临较大的法律风险，尤其是大规模的数据流通往往关涉数据安全和国家安全，因此，数据权属不明会抑制数据流通市场发展，进而影响数据价值的充分实现。 　　 　　数据产权的制度设计 　　 　　《数据二十条》提出的数据产权制度框架是我国数据领域的重要制度创新。具体而言，我国数据产权制度设计总体思路如下： 　　 　　对数据进行分类分级。这是因为不同类型数据的权利主体不同，不同级别数据的保护程度不同，具体可分为公共数据、企业数据和个人信息数据。公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，国家是公共数据的权利人。企业数据是各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，企业是企业数据的权利人。个人信息数据是与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息数据，个人是个人信息数据的权利人。数据分级则依据数据的重要程度或敏感程度而加以划分，比如关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等数据，属于国家核心数据；一旦泄露或者非法使用容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害的数据，是敏感个人信息数据。对核心数据、敏感个人信息数据等，实施更严格的保护措施。 　　 　　在数据之上创设数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权等分置的数据产权结构。数据资源持有权，旨在保护合法数据来源者享有的正当权益，从而鼓励数据的有效生产。我国采用“持有权”概念，以避免对数据主体赋予过于强大的权利，从而阻碍数据的流通和合理利用。数据加工使用权和数据产品经营权旨在保护数据使用价值创造者的正当权益，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入能获得相应回报，从而实现对数据价值实现的激励。总体而言，我国在数据产权上的这一制度设计体现出以解决市场主体遇到的实际问题为导向，淡化了数据所有权和数据用益权等观念，而是通过新创设内涵尚待探索但旨向清晰的持有权、使用权和经营权观念，以此解决数据使用流通等环节的制度需求。 　　 　　建立和实施数据确权授权机制。不同类型的数据，确权授权机制有所不同。对于公共数据而言，重在强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。对于企业数据，则重在探索企业数据授权使用新模式，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。对于个人信息数据，则要遵循知情同意的个人信息处理规则，避免采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理利用。同时，探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。 　　 　　数据是数字时代最具时代特征的生产要素。充分发挥数据要素价值是推动数字经济发展、构筑国际竞争新优势、实现共同富裕的重要手段。《数据二十条》对我国数据基础制度体系作出了提纲挈领的规范，构建了中国特色数据产权制度体系，为我国数据要素的未来发展注入强大动能和发展方向。 　　 　　本文系浙江省软科学研究计划重点项目“中美经济贸易协议背景下浙江省电子商务营商环境优化研究”（项目编号：2021C25007）成果之一。 　　 　　（作者单位：上海政法学院）伊志律师事务所位于北京市朝阳区朝外大街乙6号朝外SOHO-C座1209，优越的地理位置，便利的交通条件，安静、专业的办公环境为需求提供方便。 电话：010-84493343 微信：18401228075 电话：18401228075